袁绪程:如何推动下一步改革

2012-05-21 09:53:43阅读:1843次

如何推动下一步改革


 --访中国经济体制改革研究会副秘书长袁绪程



《成功》杂志2012-05-18



    2012年全国人民代表大会及中国人民政治协商会议的召开,再一次把‚改革‛这个话题推上焦点位置。从1978年至今,30多年的改革使中国发生了根本性的变化,而在经济开始迅猛发展的21世纪,‚改革‛却成了具有争议的话题:中国的改革还在进行吗?还要改吗?改了这么多年,还要改什么? 怎么改?这些问题不仅仅困惑着普通公众,也引发了专家学者们的思考。

    两会即将结束时,温家宝总理在答中外记者问时说:‚随着经济的发展,又产生了分配不公、诚信缺失、贪污腐败等问题。我深知解决这些问题,不仅要进行经济体制改革,而且要进行政治体制改革,特别是党和国家领导制度的改革。‛这其实是给了公众一个肯定的答案:改革,肯定是要继续的。那么究竟改什么?怎么改?带着这些问题,我们采访了中国经济体制改革研究会副秘书长袁绪程教授。

    袁教授就中国改革的现状和阻力、全民所有制与消除国企垄断、土地所有权与民主自制等方面为我们做了精彩的阐述。


    记者:从去年开始,胡总书记、温总理都反复提到‚改革‛这个词。特别是两会最后的记者招待会,温总理严肃地强调说,如果改革不能够继续的话,那么文化革命的悲剧还可能重演。改革已经进行了30年,现在进程缓慢,究竟是哪些因素阻碍了改革?有人认为是一些利益集团为改革设置了障碍,您怎么看?

     袁:改革的阻力,一个来自传统意识形态的僵持,一个来自利益集团的阻挠。在意识形态上,很多人的意见是不统一的。有些人不同意市场化的改革,觉得市场化改革改坏了,要回到计划经济年代;另一些人认为不是市场化改革改坏了,而是市场化改革没到位。这些对改革来讲都是阻力。因此当改革出了问题的时候,就需要大家一起来探讨。对于利益集团,这个概念在国内和国外是不一样的。在美国,利益集团是社会分工的正常产物,但是到了中国就变成了一个贬义词。实际上我们谈的是既得利益集团,不是普通意义上的利益集团。既得利益集团既是改革的一个副产品,也是当年推动改革的力量之一。只是现在改革要继续推进,而他们为了保护既得利益,不愿往前走,进而成为了阻力。‚怎么去对待既得利益集团是一个很大的问题,从西方的经济学的角度讲,这不是人的问题,而是体制的问题,不能简单粗暴取而代之,因此解决利益集团垄断的问题,只能通过改变体制来进行。‛

     记者:国企垄断,像石油、中石化这两桶油,把持着中国石油市场垄断地位,他们是不是利益集团?

     袁:在中国,官方是没有‚利益集团‛这个词汇的,只在学术界和新闻界使用较多,但首先要搞清楚定义利益集团的标准是什么。像我刚才讲的,是按标准西方的定义,还是按中国的定义,这在根本上是不一样的。但是我认为消除国企垄断不是简单的一个国退民进的问题。社会上很多人认为消除国企垄断是一个最关键的事,但是如果体制不改变,怎么能消除国企垄断?另外,消除了国企垄断要民企来垄断?这也是不对的。所以,不管国企还是民企都不能垄断。但就目前中国体制来讲,国企垄断比个别民企垄断好,因为至少都在国家手里面,人民还有享受的可能性,让个别民企来垄断就更糟糕了。

今天谈到国企的问题,实际上要从个层面来谈,有三个大问题。

第一个大问题,是资源管理体制改革。改革开放首先放开的是下游企业,搞市场经济以后,大多数处于下游产业的国企都被冲垮了,但垄断原材料、采掘业、通讯频道等上游资源的国企活得很滋润。消除上游资源的国企垄断,不是简单的把资源交给民企就行了,而是应该通过资源管理体制改革来解决。因为资源是全国人民的,低偿或者无偿的开采,实际上就是占了国家也就是全体人民的便宜。

第二个大问题,资源开采付出了沉重的代价。比如环境污染引发的一系列问题,也要推动政策解决。

第三个大问题,是改变税收和国企管理现状。

首先,要改变我国长期低标准征收资源税的现状。资源税属于地方税。俄罗斯的石油要交很高的资源税,可以说利润大部分是被国家拿走了。石油价格涨得很高,涨的多就税收就多,企业赚的钱就通过资源税被拿走大部分,如果油价掉下来,政府再给予补贴,这是通过价格机制来进行调节的。中国的资源不仅是被国企拿掉了很多,少数民企也拿掉了不少,由于资源税没管好,造成了要素价格的垄断,生产要素的分配有问题,又造成了两极分化。

其次,国企也应该进行利润上缴方式的改革,一方面国企不交或少交利润,另一方面,又承受各种摊派,这种不规范的分配方式应当改变。1997年亚洲金融风暴以后,经过十年高速增长,国企也改变了效益不好的情况,挣了很多钱,但是一直不交利润,这两年才开始交利润。

再次,就是治理结构问题,应该建立一个良好的治理结构。谁代表国家,谁代表人民?由于建构链条的不完整,内部人控制国有资源分配时有发生。比如说一个国家官员任职国企,享受的是公务员的待遇,他又拿着市场的工资,脚踏两只船,两边得好处。

记者:中国的国有资产是通过什么途径来管理的,又是通过什么方式把国企的利益体现到老百姓身上的?我们看到的是,国有财产先以区域划分——它虽然是国家的,但是先按行政区划给它切开,然后,被区域化的国有资产就由行政权利来掌控了,行政化后的国有资产又走向市场化,就可以被卖掉,市场化的国有资产又以公司的方式进行公司化。公司化的国有资产虽然有国有企业代表,也有国企参股,但是实际上许多的国有企业股东股权已经越来越少了,大部分的股权已经转让到私人了,私人化的资产又开始证券化,进一步再上市,上市以后的资产就可以流通了。所以我想,在这个国有资产演变过程中间,政府用什么方式在这个链条里来对国有资产进行有效的管理,防止国有资产流失?在这方面改革有什么新的思路没有?

袁:其实对国有资产的管理,发达国家有很好的经验,技术上都能解决,关键是改不改的问题。先讲国有资产本身的含义。宪法上规定国有资产属于全国人民所有,但是在实际操作上基本没体现出来过。有一个故事说,火车上有个乘客,把玻璃打烂了,服务员说玻璃是国有财产,要他赔钱。他说,玻璃是国有资产,我在国有资产上也有一份,就拿我的那份国有资产赔吧。这事儿当个笑话听听,却能引发思索。全民所有资产在某种意义上是要自然人来体现的。用什么制度来保证人们对这个资产有参与权、监督权、知情权?在这一方面我们始终没有处理好过。波兰经济学家布鲁斯指出:全民所有,应当全民参与。所有权没有参与,怎么能叫所有权?如果没有参与,对分配和管理没有任何权利,‚全民所有‛就是虚的,摆样子。

其实对国有资产的管理,西方发达国家有很好的经验。首先通过代议制的渠道表达人民的参与和监督。重大问题由公共参与来解决。比如某城市公共财政投向的选择,究竟是办学校,还是办医院,还是修桥铺路,当发生争执时,不是由行政长官说了算,而是按一定的公共程序来决定的,这就体现了谁是真正的资产所有者。人民通过议会渠道在公共预算里面表达了自己的知情权和参与权。其次是新闻舆论的监督,可以及时披露公共预算的使用情况。可能还有其他的一些形式,但这些都是程序性的,是通过立法来表达的,具备严格的行为规范。

记者:最近争议比较严重的,是农民小产权房治理的问题。农民的地是集体的,他们在集体的地上建房子廉价卖出去,这不被允许。但是先交给政府,由政府先低价买过来,再高价转让给开发商,开发商再加价卖出去,把房价炒的这么高,这反而成合理的了。政府成了唯一的土地批发商。我们如何改变现在的状况,使集体土地变为国有土地的过程里面体现老百的利益,体现人民的土地的所有权?

袁:你讲的其实是农村土地所有权问题。怎么体现农民集体所有,这在法律上其实是有漏洞的。

农民要出卖土地,如若改变土地使用性质,把它变成房地产建设用地,就只能卖给国家,这是计划经济时代留下来的办法。计划经济时代是国家统收统包统一支配,反正都是公家的,农民也不在乎。以前计划经济时代,办一个工厂要征地,反正把农民都安排进厂就行了,也没有什么矛盾,老百姓也不闹。但是现在是市场经济时代,还是用老方法就会引起矛盾。集体土地变成了政府的,政府的土地又变成官员来支配,这样农民就不干了。

市场经济时代这种制度要改,怎么改?首先要把两类不同的征收分开来。第一个是为了公共利益征收土地。征收之后应该按照市场价格合理补偿,但是现在我们的补偿是不够的,强制征收也引发了很多问题。当政府官员跟农民发生矛盾的时候,应该由法院裁决,有一整套相关法律程序作为依据,但是我们没有,我们只有拆迁法规,而没有更高层次的法律,而且拆迁法规还只管城里,不管农村,这就是问题所在了。

第二个是不属于政府公共行为的土地征收,比如搞工商业,在国外政府是不出面的,应该由开发商或投资者按自由价格来协商。强制征收这种办法,实际上就是少数人分享大众土地增值的成果。农村土地转为城市土地,产生了一个巨大的级差,而这个级差有多大只有政府、开发商等等少部分人知道,也在一定程度上造成了贫富不均。

这一点台湾做的非常好,孙中山提出涨价归公的理论。土地升值不是哪一个人的功劳,是整个社会的功劳,因为社会投入了,才使这个地方产生了增值,所以台湾没有从农民手上强制把土地拿走,而是允许农民按照规划以市场价格买卖,买卖费用要有两项扣除。第一要扣除这个城市基础设施费,比如两亩土地扣掉一亩,50%做基础设施;第二要交增值税,增值税达到40%到60%。即使这样农民还是满意,为什么呢?打个比方,一个本来价值1元钱的东西涨到10元了,这10元拿走一半变成5元,5元再减去40%的增值税,还剩3元,相较于最初的1元,所得仍然翻了几倍,所以农民还是满意。因此涨价归公就表现了一个社会的公平分配,土地的极差收益由社会分享了,绝对不是由政府、政府某些官员、开发商或者少数特权农民享受了。这样农民也得了好处,地方的基础设施也搞起来了,国库也得到了好处,这是共赢,我们现在搞的是独赢,所以最后造成了冲突。

此外,只有公共利益才能征收,但公共利益有一个界定问题。比如可以列举出一些公共利益项目,通过法定的公公参与程序去‚决定‛什么是公共利益,然后国家才能去征收。这就是还权于民,还权于社会。每个人才会意识到自己是个公民,应该有公民的义务,它就是宪政的基础。

综上所述,中国的土地改革具有四方面的意义,第一保障了社会稳定;第二使农民获得了资本,削弱了城乡差别;第三为这个城市化提供了一个良好的治理基础;第四为未来的宪政提供了产权基础。

记者:有一些人认为,如果把土地给了农民的话,土地就会形成个人所有的状态,农民就可能会自由转让了,就会造成有钱人兼并土地的问题。历史上的中国的确有很多土地兼并问题,围绕这个问题,就会导致是姓资还是姓社的争论,你如何看待这个问题?

袁:你提的这个问题只是个假设。实际上你想想看,以前80年代、90年代初的时候,土地不值钱,很多农民还去打工,也没有卖土地。农民又不是傻瓜。他觉得未来土地会升值挣钱,他为什么要卖掉。

中国历史上是否因为土地兼并造成社会动乱这个问题,还存在争论,很多人并不认为是这个原因造成的。有人认为在过去的中国专制社会里,社会的动乱是官民矛盾激化到一种无可奈何的程度后的产物,不是因为地主和农民的矛盾激化。

现在很多农民把土地放在农村,让别人去种。这种事情实际上到处在发生。不能认为农民就是阿斗,你就是诸葛亮,你一定帮农民作主,现在都是有文化的农民,像80后、90后出来了,不是像过去大字不识一个的。所以你说的这种情况不用担心。

另外,把土地所有权还给农民,不一定都私化到个人身上,其所有权的行使方式可以由农民集体决定。比如一个村里的老百姓,三百口人,让他们来表决土地如何管理,可以分到各户,也可以变成股份制或按份共有,然后委托管理者来经营;还可以按结构来分,将少量土地作为农民生活用地,大部分还是集体共有,按股保证子孙后代的生存。现在有很多农民已经这样做了。农民不是傻瓜,一定会按照市场经济的原则,找对他最有利的办法。总之,要让农民自己做主,在国家的政策法规范围内,自己决定土地的管理方式和使用方式。

记者:我去过许多的西方国家。在西方,政府好像不存在一样,只有选举的时候热热闹闹,平时看不到政府的影响。可是,中国无处不见政府的权利和影响。

袁:这涉及到民主和自治的问题,民主的基础就是自治。没有自治,就谈不上民主。自治的概念就是自己管理自己,不同层次共同体的权利由不同层次共同体成员来行使。下级共同体成员也可以是上级共同体的成员,比如农民即是村社共同体成员,也是整个国家共同体的成员,在不同的层次上行使‚民主‛的权利,也就是说,人民的事情必须由人民自己来裁决。人民有权处置自己的事情,要对自己的处置承担后果。政府是人民的代理人,老百姓才是‚股东‛,所以老百姓把权力委托给政府,叫授权。人民是委托人,政府是受托人。所谓公共财政也就是‚信托‛财政。

记者:现在我们看到发展的确很快,但是冲突越来越多,不稳定的现象越来越多,维稳的代价也越来越大,我在想是什么东西使得我们有这么多的冲突发生,是不是我们政府的权力太大了,权力越大,承担的责任就越大?

52

袁:现在我们为什么出现这么多问题?实际上是政府权责不清,在有些方面越位,不该承担的责任揽过来了;有些方面又缺位,该做的事没做;另外一些方面又错位,这个事情归他管,他没管,那个事情不该管,他管了。打个比方,按照西方股东公司的概念,你是无限股东你就负无限责任,你是有限股东就负有限责任,政府现在搞不清楚自己是无限还是有限。西方叫法制政府为有限政府,它不能是无限政府,无限政府就意味着你的权力无限大,那就要承担无限责任,变成‘专制’了。

记者:刚才谈到无论是对政府,还是对公共利益,人民必须要有知情权,有管理权,有参与权。我们老是在谈人民,人民它是个很广泛的概念,人民是由不同的人组成的。可是在我们的国家最大的问题就是,我们缺少广泛的民间组织。我们知道,在西方,遍地都是各种各样的非政府组织,可是我们没有,为什么呢?最近民政部部长在接受采访时就谈到这个问题,说关于民间公利机构改革的方向是统一登记,各负其责。这是不是一种新的信号,意味着我们的民间组织发展会要有一个大的变化?

袁:中国社会是从传统的专制社会走过来的。你看我们过去几千年,是不可能有第三组织的,只有政府跟老百姓两级。因为政府不允许成立其他组织。如果有组织,它也是非法的组织。共和国成立以后,政府和人民是一体的。那个时候人民是单位的人,单位的人是部门人,部门的人是国家的人,它实际上是一体的。人民有了问题找单位,单位有问题找上级,它是一条线的,就像一个大家庭。但是改革开放以后,政府和人民分离了,从一极变成两极了,如果出了事,都是政府的责任,两极是不稳定的,所以应该有个中间组织作为缓冲,社会才能稳定。

我们的改革其实也在往好的方向走,我们首先把经济权利给了老百姓,也把一些社会权利给了老百姓,只是没有完全给。所以,我觉得社会改革很重要的任务,就是解决如何把社会权利下放给老百姓的问题,让老百姓自己管理自己。随着权力的下放,责任也下放了,不该背的责任就不背,下放给非政府的社会组织。其实,社会的稳定要靠三个组织,第一个是政府组织,第二个是经济组织,第三个是非政府的社会组织。这三个组织形成铁三角,社会才会稳定。在高度分工的社会,应该放开非政治型的社会组织,让他们自己生长出来,形成自治、自律的,能够维护社会秩序的体系。例如成立一些行业组织(互惠性组织),通过这个第三组织来代替政府做些服务性监管,由老百姓自己管理自己。另外,还有公益组织是普惠性的,这些社会组织的推广都可以给政府减少很多负担。

记者:我看到你的一些著作,里面提到改革是让效益最大化、公平最大化。效益和公平实际上还是很矛盾的,要有效益的话就很难公平了,两者怎么兼顾?

袁:看你怎么理解公平了。这里的‚公平‛实际应理解为公正、正义,在竞争中首先要按照平等的规则来进行,其次不能违反规则,要按照法制进行。不建立在公平的基础上是不可能产生效益的。但是‚公平‛不一定就是结果的平等。

正确理解‚公平‛首先要承认自然差别,比如个人的能力、天赋。很多人把自然差别当成不平等,这是种误解。自然差别永远存在,是任何人不能消灭的,不能把这个作为平等的依据,所谓的不平等指的是社会强加的、人为造成的因素。

其次,既然承认自然的差别,自然产生的贫富差距是难免的,而且每个人付出的劳动也是不一样的,就一定要实行按劳分配,多劳多得,少劳少得。市场经济就意味着竞争,竞争意味着差异化,大家要在共同认同的一个规则平等的基础上才能谈效率。

从长远来说,改革的目的是要人尽其才、物尽其利。从这个角度上讲,不可

53

能让所有人收入均等,有些弱势群体先天条件不足,就要政府来调节或救济。再者,当收入差距过大时,就需要进行第二次分配,如通过税收加以抑制,使社会均衡。

改革可以有先有后,但不能单兵独进。经济体制改革假如走得过远过快,政治体制和社会体制改革跟不上去,它就会撕裂,就会产生扭曲。政治、经济、社会、文化配套改革,才可能保证改革的最后成功。


 


袁绪程:

知名学者,现任中国经济体制改革研究会副秘书长,中国经济体制改革研究会国家战略与改革研究组组长。主要研究领域:马克思经济学和西方经济学、中国经济体制改革理论与实践。从1980年起在《中国社会科学》、《哲学研究》、《中国改革》等刊物和出版社发表及出版300多万字文稿。