关于拆迁的一篇政府法制内参

2012-12-23 08:56:00阅读:7710次

 

政府法制参阅(专报)

 

2005年第75期

 

上海市行政法制研究所编               2005年5月26日


编者按:日前,正在南京公示的《玄武湖景区详细规划》引发广泛争议。根据规划报告,玄武湖将“还湖于民”,原先通过合法手续批建的沿湖豪宅,也因此将面临可能被拆迁的命运。本期编辑的几则信息,从不同角度、不同层次对此规划作了探讨。如何保持城市发展的持续性和稳定性,是摆在当今中国城市化进程中的一个普遍而又棘手的难题,国家法律法规到底该如何保证公益优先和私有财产不可侵犯之间的平衡关系?当行政优益原则和信赖保护原则发生冲突时,行政机关的行政权又该如何行使等一些列问题,都确实值得法制部门及工作者进行深入思考。

南京:拆除玄武湖畔豪宅引争议

 

据《中国青年报》4月8日报道,今年3月,南京向社会公示了《玄武湖景区详细规划》,其中,玄武湖东岸十余年前建造的豪宅盛世华庭、金陵御花园、贵宾楼将或拆或改,退出玄武湖边。政府将用1亿余元的资金在此搞旅游风光带,建设“金粉水乡”,这一规划一出台即引发了热烈讨论。

▲业主意见  盛世华庭住户张女士表示,她支持玄武湖建设。可是如果当初不盖盛世华庭,政府能省下一大笔拆迁费,业主们个人也免遭损失。金陵御花园和贵宾楼的业主说,虽然还未正式规定,但由于面临“拆除”的命运,他们的房屋无法出售或转租,自己住着也有朝不保夕的危机感。

▲市民呼声  私企老总韩成新激动地表示:“金陵御花园本来就是南京城建的败笔!当初就不该建!好端端一个城市,好不容易有这么个漂亮的湖泊在里面,怎么能给一小部分有钱人占尽风光?”另一位张先生的观点说出更多市民的心声:“难道有钱就可以把整个玄武湖买下来?玄武湖应当留给大家共享。像金陵御花园那样影响了玄武湖景观的,拆除是应当的。”

▲专家评论  还湖于民是好事,但政策的随意性太大,政府城建规划中的科学性和前瞻性亟须提高。希望这次玄武湖总体规划公示后,政府能充分重视群众的意见,目光看得远一些;等到真正实施的时候,不要与规划相悖,规划好了也不要再推倒重来。纳税人的钱经不起这么折腾。

▲政府官员观点  南京市规划局副局长叶斌说,盛世华庭项目用地不应为私有用地,即公众难以进入的领地。对于“远期考虑拆除”的金陵御花园与贵宾楼,市园林局有关领导说,“规划的目的是美化南京城,对破坏景观的设施要进行适当的调整,小部分人的利益应以服从整体利益、维护整个大环境为宜。”市规划局一位处长不同意拆除盛世华庭等豪宅是当初规划失误的说法。他说,在不同的社会发展阶段,人们的认识水平是不同的。规划的改变一定要放在20多年来经济建设和社会发展变革的大环境中去认识。对于“金粉水乡”会否成为玄武湖的新污染源,几年后又被认为是败笔,这位处长说:“这个很难说。” 而关于规划是否滞后的问题,市园林局解自来局长说,政府完全可以根据目前的情况做些适当的调整。

▲上千市民建议问责城市规划  江苏某电视台征集了2000名观众意见,有1200名观众认为,这样轻率地出台某一个牵动整个南京城的规划,应该追究决策失误者的责任,实行领导“问责制”。

▲公示规划体现民主  虽然这几处湖边豪宅不拆迁的可能相当小,但南京市将重大规划直接面对公众,接受质询,开创了城市规划听取市民意见,保证规划科学性的好途径。《玄武湖景区总体规划》在南京科技会堂公示时,观看的人流如潮。在听了对景区规划的解读后,不少市民当即向规划师提出了建议。当地媒体称这是对规划的一次“准听证会”。 市规划局副局长叶斌说,玄武湖景区应该怎么建,要交给市民们“审一审”。会后有关部门已将市民的可行性意见或建议“加载”到规划的修改中,上报各有关部门审批。

争论观点一:公益优先的底线

对玄武湖“还湖于民”的规划之争,如何在法律上评价两方权利?是支持为保护公益而强制拆迁,抑或支持宪法私有财产权不可侵犯的规定?4月27日的《人民日报》发表署名陈有西的评论文章,对此进行了探讨。

在我国,“公共利益优先”有很深的法理渊源。宪法规定“社会主义的公有财产神圣不可侵犯”,民法、合同法都充分体现“公益优先”原则,土地法制度也是完全的公有和集体化,私人对土地只有租赁权和定期使用权。按照民法规定,地上权依附于地权,房产权依附于土地权,因此,中国所有房产并非私有。房产是我国公民最大的私有财产。但由于房产权利实际上的不完整,国家可随时通过征收征用进行国有化。拆迁法律法规,即是在这样的一种法律背景下产生的。因此,征用土地是国家“收回”土地,而不是“回购”土地。对于拆旧建新的城市开发行为,香港叫“迁拆”,先迁后拆;而内地叫“拆迁”,往往是政府单方先立项、规划、公告、定价,然后要求被拆人签字,停水停电,用一切手段将“钉子户”拔掉。因为,在我们公权力的认知中,这是收回本属于政府的东西,无需协商和讨价还价,是公益优先。各国法律都有公益优先的原则,但他们在重视公益优先的同时,高度重视保护私有权利的神圣不可侵犯。这样,人民才有安全感,财富才可以代代继承。

当拆迁中碰到公私权冲突时,应该平等协商,合理定价进行回购,在合理的基础上讲公益优先,要改变国家和房地产商获得高利,而拆迁户只得到很少的补偿,权利遭到侵害的现状。因此,玄武湖的环湖规划和拆迁,应当走“民主听证”之路,要将规划公诸社会,在市民充分讨论的基础上,进行可行性论证,然后,提交市人大讨论表决去作决议。如果规划被人大通过,就要同被拆迁户充分协商,我国现在的宪法已经写入了平等保护私有财产权,不能让私宅业主承担规划变更造成的损失。如果成本过高那就不要拆,因为赔偿费是要财政负担的,而财政的钱是人民的钱。公私权兼顾、民主决策、依法办事,这就是玄武湖规划争议中应取的良策。

争论观点二:造座城要多少年

一座城市的塑造是几代人甚至几十代人的事业,城市在发展,我们的认识高度也在不断提升,看到过去的不足,我们会有更为迫切的改造城市的决心。南京玄武湖综合改造就是这样一个典型,玄武湖在经历过大小数轮改造后又要被改造为城市绿肺、西湖第二。同样是摘自4月27日《人民日报》的另一篇评论文章,从城市建设的角度对玄武湖规划作了深入分析。

“还湖于民”争论的焦点代表了中国许多地区城市化发展所存在的共性问题。第一,城市的大手笔改造方案以及或许是有创意的发展构想,得不到社会广泛支持;第二,新的发展方案同现状存在衔接问题甚至冲突。原先的开发痕迹挡了现在的发展蓝图,要不要抹去?如果抹去,谁来承担这个代价?政府如何对待原来的承诺,如何维护政府信用?尤其当这种承诺是以涉及权属的法律关系形式出现;第三,也许是最令政府官员挠头的,一项规划不仅要有决策层的首肯,还要经过专家评价及公众评判。

因此,解决玄武湖规划之争,最为艰巨的是考验我们如何在城市发展和政府治理中贯穿构建和谐社会这样一条发展理念。城市的发展战略设计,要求严肃性、科学性和长期性。首先,要设定好科学目标,其次,要有勇气承认我们发展视野的局限性,今天的开发理念必将为更为先进的想法所替代。同时,城市发展还要有延续性和稳定性,要对过去的城市发展承诺有一个完整的交代,这体现着政府的公共信用和慎重态度。玄武湖规划公示,上万南京市民参观,收到书面建议500多份,是一个绝好的公共治理分析样本。展示了在当今公共治理中,管理者不能再期望由少数精英策划,民众更期望的是一起参与,合“做”一个好方案。据透露,玄武湖全面规划已经酝酿4年,算慎重了。但国际上不少大型城市发展项目甚至经历了10年的酝酿和设计,方才启动。在我们看来这缺乏效率,但它保证有足够时间平衡各种利益关系,在未来不犯或少犯错误,权衡下来,综合效率更高。在今天的中国,开展新一轮的造城运动需要本着向历史负责、向所有利益相关者负责的态度,来谋划城市未来。

(责任编辑:韩冰  实习生:程玥)

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