陈有西:我国行政法院设置及相关问题探讨

2013-09-30 11:21:03阅读:2884次

陈有西:我国行政法院设置及相关问题探讨

[陈有西按]上周,著名人权学者、荷兰伊斯拉姆斯大学法学教授李玉文和一位国内著名学者,同时向我问到了1995年发表的关于中国行政法院设置的论文。说你是中国最早系统研究并提出设立国家行政法院的人。十八年了,现在《行政诉讼法》的修改,终于提出了设立行政法院的思路。但愿,这次能够梦想成真。如果真有这一天,国家也需要,我愿意再回去当一名国家行政法院的法官。

我国行政法院设置及相关问题探讨[1]

 陈有西

(北京大学法律系高级法官班  1994年完稿)

《中国法学》1995年第一期  责编 吴雷

【提要】  经过立法后四年多的实践,我国行政诉讼制度正在出现令人担忧的局面。其根本原因,是我们立了一个很好的法,却没有随之建立良好的执法保障机制。立法意图和执法效果间出现了巨大的失衡。没有法院的独立地位,就不可能有实质意义上的行政诉讼。而市场经济的运作必须要在各主体间确立一个超脱公正的裁判。设立行政法院不会导致三权分立,不会削弱党的领导,只会使社会主义民主政治制度更加完善,不用大动现有法院体制就能做到。本文主张撤销各基层法院中的行政审判庭,设立与中级法院同级的行政法院审理初审案件,上级行政上诉法院的体制也作相应改变。此举将根本改变现在行政诉讼所面临的困境,保障市场经济所需要的法治原则得以实现。

 

    我国行政法院的设置问题,在《行政诉讼法》立法审议时即已引起过法学界和立法界的探讨和争议。虽然这个方案最终未被采纳,但其必要性和优越性,经过争论已被许多学者和立法专家所认识。其后,有关这个问题的探讨一度沉寂下来,其原因,一是因为法律刚刚通过,在普通法院内部设立行政审判庭的体制已经确立;二是因为鉴于我国政治体制改革的现状,近期内设立行政法院的可能性不大,学者由此搁置了对这个问题的探讨。现在,《行政诉讼法》已经实施四年多,在普通法院内设立业务庭的做法,被实践证明存在着一些无法摆脱的弊端,越来越多的学者开始转向从法院体制上来探讨解决行政诉讼困境的办法。设立具有中国特色的行政法院的探讨又开始引起人们的注意。拙文《对行政诉讼困境的宏观思考》发表后[2],一些学者著文发表看法对设立行政法院的构想亦表示赞同[3]。 作为设立行政法院这样一个牵涉到国家司法体制和政治体制的重大问题,解决起来必须要有一定的前提条件,诸如:一、时势已发展到有必要成立这种机构;二、领导集团的意志已倾向于这样做;三、客观条件已具备了这样做的可能性。这几种因素,有的现在已经具备,有的则还需有一个过程,无论从哪个角度来看,进行一些这方面的理论和学术上的探讨,都是必要的和有益的。

设置行政法院的必要性和紧迫性

  我们今天之所以要重提设置行政法院问题,主要是基于对现阶段行政诉讼所面临的困境的分析,以及对我国依法治国发展趋势的展望。我国当前行政诉讼的总体状况,国家有关部门和社会各界的评价并不完全一致,有的认为发展健康,形势很好;有的则比较悲观,认为已面临着困境。大多数人则认为在富有成效、已有重大进展的同时,确实面临着严峻的挑战。

  对待行政诉讼,就象对待其他新事物一样,既要防止操之过急试图一步到位,要看到其中必须经历的一个艰难曲折的过程;又要注意克服和抵制悲观主义和取消主义,象一些人宣扬的“行政诉讼超前论”、“不合国情论”、“自由化论”,试图从根本上否定行政诉讼制度。实事求是地说,行政诉讼的现状确实是令人忧虑的。从全国人大的执法检查和其他渠道, 已有大量的事实可以证明这一点。全国法院收案情况是1990年13006件,升30%; 1991年25667件,升97%;1992年27125件,升5%; 1993年上半年负增长,下半年略有回升,全年27911件, 与上年基本持平。[4]这些数据准确地反映了行政诉讼四年多来的发展状况。 即在立法之初通过艰苦的宣传鼓动有过一阵短暂的辉煌之后, 现在已经出现了与行政执法不相称的萎缩现象。从执法检查和民间机构组织的调查两方面的情况综合起来分析, 整个社会对行政诉讼的热情正在日益下降。在抽样调查中, 有66%的群众对法律能保障公民和政府平等表示不相信。[5]有25%的法官、40%的律师、21%的行政干部认为“行政审判只是一种形式,实际上解决不了什么问题”。[6] 政府机关滥用职权藐视法院行政审判权的事件不断发生。被告当庭抓原告、 围攻法官、拒不出庭、不应诉、不交诉讼费、不履行法院生效判决的事件屡见不鲜。由于诉讼中的种种艰难和对诉讼结果的失望,“民不与官斗”、 “赢了一案子,输了一辈子”的观念日益流行。同时,已起诉的案件, 由于法院的“协调”和“庭外做工作”,以及当事人的顾虑、各种压力和其他因素, 有相当大一部分以“撤回诉讼”结案。 全国法院1989年到1992年四年中审结的8219件案件中,撤诉结案高达29061件,占35%,[7] 1993年更甚,撤诉结案占41%,[8]  有的地方撤诉率高达52%。行政诉讼的主要目的是监督政府机关依法行政,维护行政管理相对人的合法权益, 同时支持政府机关依法行使行政权有效地进行行政行为。 但现在支持政府的功能远远超过了监督功能。1989年到1992年四年中,全国法院审结行政案件为8.2万件,而由政府机关作出决定后移送法院执行和强制执行的案件却高达13.1万件。[9] 有的政府部门把自己执行不了的难案、阻力大的钉子案, 如计划生育处罚、违章建房的拆除,推向法院去执行。 司法权和行政权又形成了一种合力来共同对付行政管理相对人,这与建立行政诉讼制度的本意已根本相悖。 有一个省法院的调查报告分析说,全省一年中“审结”计划生育处罚行政案件12件,其中做工作后原告撤回诉讼8件,裁定驳回诉讼请求3件,裁定不予受理1件,[10] 实际上等于一件未审理。 但同年全省为政府机关强制执行计划生育处罚行政案件却有400多件。据笔者实地调查,有一个县法院1994年审结行政案13件,为政府执行行政处罚案却高达230多件。 这已经根本违背了行政诉讼制度的初衷。与社会上对行政诉讼热情下降相对应, 法院内部对行政诉讼的热情和信心也不断下降。有相当一部分基层法院全年不受理一件行政案件, 不少行政审判庭名存实亡,有的保留名称与民事庭、经济庭、执行庭、 告申庭合并,有的庭虽存在,主要精力已放在帮其他审判庭审理其他案件上。 为了使行政庭有事可干能够生存下去, 最高法院1994年作出规定行政执行案件归行政庭办理,由此又带来了审执合一的诸多弊端。 除了在正式会议报告和新闻宣传上的言辞外,法院内部从领导到具体审判人员都希望行政案件越少越好。 在这样的情况下, 行政诉讼对政府机关具体行政行为的制约实际上已微乎其微。有个省会市工商行政处罚起诉率为六千分之一, 有个省会市全部行政案件起诉率为万分之一不到。 如果我们仍然沉缅于浮夸的乐观中而不实实在在地正视这个事实,那么《行政诉讼法》真有被束之高阁的危险。 对于法院和行政管理相对人来说,情况可能比这更糟:因为这个法的客观后果可能会魔术般地倒过来,不是对行政权进行制约,而是为行政权张目。法院则成了政府部门的执行机关。让人民监督政府机关,让司法权对行政权进行制约的立法意图就会落空。

  为什么会出现这种情况呢? 是不是《行政诉讼法》真的不适合我国现阶段的国情,过于超前了呢?答案是否定的。从我国的宪法原则、 保障公民权益、加强依法行政、促进依法治国、保障市场经济健康发展, 缓解人民内部矛盾等各个功能看,行政诉讼制度都是我国当前一项必不可少的制度, 这已是稍有法治观念的人们都认识到的毋庸置疑的事实。行政诉讼制度面临的困境, 有多种原因,但不可否认的是:  我国立了一个很好的法却没有随之建立一个良好的执法保障机制,行政诉讼在执法环节上出了问题, 其中最重要的就是目前的法院体制已被事实证明不可能开展实质意义上的行政审判。 “在确定法制化路线之后,如果没有司法的独立性和合理性,美好的法律原则和规定都只是一纸空文。”[11] 我国现在的各级地方法院,在人事管理、财政经费来源、征地建法庭、 安置家属、子女入学就业、工资晋级、生活福利、住房医疗、户口迁徙、 人身保障等各个方面,无一不受制于政府,依赖政府部门。在这众多因素中, 最重要的是人事和财政因素。现在主管行政审判的行政审判庭, 只是法院内部的一个业务庭,在这样的环境下,要其对同级政府的具体行政行为进行审查裁断, 干预和评判行政权,无疑有些强人所难。四年的审判实践已充分证明, 不改变这种体制而要真正开展行政诉讼,实际上只能是一种理论上的美好愿望。 镇政府因为败诉,镇法庭建审判庭用地就三年不批;县政府因为败诉, 县法院行政经费不足部分就不再追加;公安机关因为败诉, 群众无理哄闹法院的治安事件就故意不出场处理; 有的地方明确规定某些案件立案必须先请示政府领导同意,有的已立案案件被行政首长强令不准开庭。 不但政府首长的实际级职远高于法院院长,就是政府部门的官员,党内职务也比法院院长高, 如公安局长有相当一部分是党委政法委的书记,院长只是委员,有的案子法庭上公安局长是被告,政法委协调时他又是决定者,法院院长要尊重和服从。 在这样的权力结构下,法院要么妥协,要么做表面文章,如果动真的,势必四面楚歌。 有的行政审判人员“台上八面威风,台下四面受气”,“台上严肃执法,台下日子难过”, 在行政诉讼刚开始的阶段,一些富有正义感的法官不惜冒风险而秉公执法, 但几经磨难之后还是不得不退避三舍明哲保身。这不是个人良知的泯灭, 而是制度使然,特殊斗不过一般,一次两次可以,长此以往不行, 因为在这个环境里生存,最终逃不过这种种的约束,个别的优秀弥补不了制度上的缺陷。因此, 要使行政诉讼真正走出困境,非从法院体制上出发寻找出路不可。

我国设立行政法院的法律依据及可行性

  社会管理方式与科学技术一样, 并不存在意识形态和社会制度上的明确界限。行政法院的设置,同样也不是资本主义制度国家的专利。 过去我们忌讳谈行政法院,总担心这会导致同资本主义社会一样的三权分立。 其实从法国十八世纪末拿破仑执政时行政法院产生那一天起,行政法院设立的动机、体制、 功能、作用,各个国家就有各自不同的特点,有的是为了钳制议会,如早期法国;有的是为了制约行政,如德国;有的隶属于政府,如英国和法国; 有的隶属于司法, 如德国和后期日本; 有的隶属于议会,  如瑞典的议会司法专员(Ombudsmen)制度。这些机构的设立,与三权分立并未产生必然的联系。只是从“任何权力如果没有制约将会导致专横和腐败”这一法治原则出发, 对日益膨胀的行政权进行必要的制衡,达到社会政治权力的总的均衡和稳定。 因此行政法院只是随着社会的进步逐步产生的一种行之有效的社会管理方式。 资本主义制度下可以运用,社会主义制度下同样可以借鉴。

  行政法院的设立在我国是有法律依据的。第一,在法律架构上, 我国人民法院已经被宪法和法律赋予了司法审查权。 《宪法》规定了我国法院为唯一的国家审判机关,国家要维护社会主义法制的统一。《行政诉讼法》第三条、 第五条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权”, “对具体行政行为是否合法进行审查”。这些法律规定为行政法院的设立提供了依据。第二, 设立专门法院审理专门案件是我国司法制度明确规定的, 《宪法》第一百二十四条和《人民法院组织法》都规定我国设立军事法院等专门法院。 目前我国已有铁路运输、军事、海事等三种专门法院, 行政法院作为顺应形势发展而产生的新的一种专门法院,并不与我国法院体制相悖。第三, 《行政诉讼法》第三条规定:“人民法院设行政审判庭,审理行政案件。 ”这为行政法院的产生提供了雏型。它指明法院审理行政案件,并可以设立专门的审判组织。 只要条件成熟,全国人大进一步通过立法设立行政法院,并不是十分困难的事。

  分析近年我国法制建设和行政执法、行政诉讼的现状, 笔者认为设立我国行政法院的条件已经基本上具备,在实践上是可行的。首先, 客观形势已经提出了这个要求,中共十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,我国确立市场经济体制的基本方针已经确定。 在市场经济体制下,原先计划经济体制下一切由行政权包揽的状况将发生很大转变, 原由行政权作终局裁决和协调的许多经济关系和社会关系, 都将转变为平等主体间的权利义务关系,由法院依法律手段平等地进行诉讼处理。 对政府机关依法行政的要求空前地提高了, 由司法权对行政行为进行制约的必要性也大大增强了。而行政诉讼已是被国际社会证明的促进依法行政的最为有效的手段。同时, 市场经济要求有一个统一、公开、公平、自由的市场环境, 必须打破地方主义和各种地方壁垒, 而当前地方法院体制上的弊端已使经济审判中的地方保护主义成了久治不克的顽症,体现在行政审判上则呈现为明显偏袒被告, 使许多违法行政行为得不到制约, 使一些市场经济主体的合法权益受到非法行政行为的侵害而无法获得司法救济和保护。 《行政诉讼法》是一个保证所有行政法规得到正确实施的法,而执行这个法主要依靠法院能实质性地开展行政诉讼。 市场经济环境下要求严肃执法的背景和当前法院体制上存在的弊端, 都迫使我们要尽快把设立行政法院问题提上议事日程, 以为市场经济确立一个确实能起作用的公正裁判,促进政府行为的法制化规范化。

  其次,四年行政诉讼的实践,已经为成立行政法院作好了组织准备、 人才准备、法理准备,积累了初步经验,我国设立行政法院的条件基本成熟。 在组织上,全国四级3400多个法院中,全部设立了行政审判庭, 绝大多数审判庭都达到一个合议庭(四人)人员以上的标准;在人才方面, 全国现在已经拥有一万余名具有四年以上行政审判经验的审判人员,已审理了大量行政案件,最高法院高级法官培训中心和业余法律大学六年中培养了大批实践型的行政审判骨干和较高层次的专门人才。在法理方面,我国行政法学领域近年来非常活跃,在理论法学和应用法学两条战线上,科研院校、 国家立法机关和法院自身的专家学者对行政法学、行政诉讼法学、行政行为法、行政程序法、 行政处罚法、行政立法、行政法的解释权、行政冲突法、行政法理学、经济行政法、 部门行政法等各个领域都进行了不同深度的研究,已经积累了大批成果。 最高法院完成了一系列司法解释,积累了大批判例; 海外行政法学领域的研究成果和实践经验已有了大量介绍,我国全面推进依法行政、 全面开展行政审判的法理条件基本具备。在社会心理上,民可以告官,政府机关也要依法行政, 法律面前各当事主体地位平等的观念深入人心,《国家赔偿法》行将实施, 全社会已经接受了行政诉讼这个事实。

  第三,审判专门化是当前我国法院改革的方向, 也是法制健全国家的普遍做法,有利于提高执法水平,保障执法标准的恒定和统一。 当今社会“信息爆炸”,任何一个人要做到事事精通是不可能的,法院的裁判生杀予夺, 举足轻重,容不得任何虚饰和浮夸。 因此最高法院已一再提出要培养专家型的法官。当年立法时有人主张行政裁判机构应该设在政府系统, 其主要理由便是法院的干部不可能完全了解门类繁杂的行政管理专业知识, “外行审理内行事务”,会损害和妨碍行政效能。英国的行政裁判所就是设在政府系统的。 从审判的专业知识论,这个观点是有一定道理的。解决的办法, 便是加强法院审判的专门化。四十多年来,我国法院一直在朝这个方向发展。原先只有刑庭和民庭, 从民庭分出了经济审判庭,行政审判庭, 从刑庭分出了管审判监督的刑二庭和告诉申诉庭,管经济犯罪审判的刑三庭。去年以来, 随着市场经济环境下新类型案件的增多,不少沿海发达地区法院又相继设立了知识产权审判庭、 房地产审判庭。从专门法院角度看,除军事法院和铁路法院外, 海事法院原先只有上海和广州,现在又设立了厦门、宁波等共有九个。 行政审判有不同于法院其他审判的特征,我国行政法制建设也日益健全,设立专门法院审理因此是大势所趋。

  第四,以设立行政法院的方式来解决对当前行政审判的干扰, 是一个不用大动法院体制而又能解决问题的最佳方案。近年来,在人大、政协、 法学界和法院内部,都从市场经济体制需要有一个相对超脱的公正的裁判这个角度, 提出了法院整个体制、人事、财政制度改革的设想。总的构想是要加强条条管理,加强法院的相对独立性,提高其地位,确保依法独立审判。[12] 但由于我国长期来法院体制上形成的模式,各级地方法院与地方政府间存在着千丝万缕的联系,要实现这个构想难度很大,也决非一朝一夕之功。 而如果仅将行政法院作为专门法院单列出来,把审级提高,人事财务高管一级,则是当前既不用大动根基,又可迅速摆脱地方干扰,保障行政审判顺利进行的有效途征。

设立中国特色的行政法院的具体构想

  设立我国行政法院,必须遵循以下这几条原则。首先, 要保证共产党领导下的全国人民代表大会制的政体的统一。 我们设立行政法院不是为了搞三权分立,不是独立于人大之外再搞一套与人大、政府制衡的政治力量。 正如任建新在澳大利亚的演讲《中华人民共和国法院及其与政府的关系》中所说的, “人民法院和人民政府是在人民代表大会及其常务委员会统一监督下执行不同职能的两个平行的国家机关系统。法院依照法律规定独立行使审判权, 不受行政机关的干涉;法院通过审理行政诉讼案件,既保护公民法人的合法权益, 也支持政府依法行使行政权。”[13]在法制的范围内理性地解决社会利益调整中的各种人民内部矛盾,最终达到社会的稳定和发展。其次, 要有利于保障法院依法独立行使审判权。这是设立行政法院的关键所在。 如果设立行政法院仍然无法做到这一点,那么便是毫无意义的举措。第三, 要有利于法院审判专业水平的提高,做到审判专门化,法官专业化,形成我国精干、高效、 权威的行政审判机构和行政审判法官队伍, 真正能成为市场经济环境下处理公权利和私权利关系冲突的公正的裁判,有一个公认的权威的最终裁决者。第四, 要兼顾方便诉讼和保证公正执法两个方面。机构的设置既要方便绝大多数群众进行诉讼, 又不可过于分散损害行政法院的总体效能和权威性。第五,机构要精干, 防止又形成一个宠大的系列,增加国家行政经费负担。

  按照这些原则和我国当前行政审判机构的现状, 我国行政法院设置的大致构想为:一、撤消基层法院中的行政审判庭,县市一级不设行政审判机构。二、撤消中级法院中的行政审判庭,设立与各中级法院同级的行政法院, 审理相当于由现在中级、基层法院一审的初审行政案件,名称即称为“某某行政法院”。三、撤消高级法院的行政审判庭,在高级法院内设立行政上诉法院, 机构相当于现在的行政审判庭,但级别提高, 上诉法院院长由高级法院院长或副院长兼任,业务基本独立,除后勤保障外,体系与法院其他庭基本分离。 名称就称“某某省(市)行政上诉法院”,对外单独行使职能。四, 最高法院代行国家行政法院职能,机构不再另设,行政审判庭配备和地位都要加强, 对下指导两级行政法院相对独立地运作。名称可以不设,也可以称“国家行政法院”, 两块牌子一套班子。可以看出, 这样的机构构想是一种不彻底的比较务实的方案,是在现有法院体制内的一种“改良”, 充分考虑了我国现有行政审判机构的现状,基本思路是既能达到改革的主要目标,在实践上又切实可行, 尽量减少难度,与现实接轨。改革的重点放在基层,因为从这四年的实践看, 90%以上的行政案件是县一级法院一审的,绝大多数干扰也发生在这一环节, 撤消县一级审判机构,由中级法院一级的行政法院来审理县一级的案件, 就可以使绝大多数案件摆脱干扰,实现公正执法,实现机构改革的主要目标。 虽然省市一级的干扰也不乏其例,但毕竟是少数,互相之间的制约也比较有力, 因此省以上与普通法院重归合一无妨大局。同时,这个方案不根本改变我国法院现有体制,行政审判仍属司法系列不属行政系列,最高法院和高级法院掌握案件的终裁权,可以保障国家法制的统一。这个方案还可以保证实现国家机构精干高效的原则,全国行政审判队伍如以现有案件为基数,将可以精简。中央和省级并轨, 基层撤消,中间设行政法院,实行精简两头充实中间, 符合行政审判的实践需要。这样的构想还注意到了同今后我国法制建设的发展趋势相衔接, 为将来建立单独系列的行政法院甚至宪法法院打下基础。如果这个构想能付诸实施, 我国行政审判很快就会产生质的飞跃,迅速走出困境, 在确立社会主义市场经济体制过程中产生不可估量的作用。

与设立行政法院相关的几个重大问题

  设立行政法院是一个牵动我国司法体制的重大课题, 许多学者对此信心不足。除了一些传统的观念和偏见,此举也确会招致行政权威主义、行政效能论、国情落后论者的有力反对。要真正进入国家权力机关的议程, 确实有不少工作要做。许多问题要进行周密细致的研究。

  一、关于党的领导的问题

  毋庸讳言,我国学术界迄今为止对设立行政法院、宪法法院问题讳莫如深,主要的担忧就是担心这会牵涉三权分立,削弱党的领导。事实上, 从审议《法官法》反映出来的意见看, 我国权力机关对确立适应市场经济需要的法院和政府的新型关系这一点,还存在着不少认识上的差距。 一些人大代表对法官必须具备法官任职资格、 法官应由法官委员会管理这些保障法院独立审判的基本措施,亦持反对态度。要统一这方面的认识,路还很长。 诚如上文分析的那样,行政法院的设置只是国家管理方式上的一种变革,与三权分立并无必然的联系;无论是普通法院还是行政法院,都将置于党的绝对领导之下, 各级法院设有党组,可以保证党的方针政策顺利地得到施行。同时,我国法律、党章党纪、 领导同志讲话也一再申明,党领导人民制定法律,同时也将模范地执行法律, 党要在宪法和法律的范围内活动。 十四届四中全会《关于加强党的建设的几个重大问题的决定》也明确重申,党组织要严格执行国家法律。设立行政法院, 可以促进政府机关依法行政,切实保证公民和法人的合法权益, 这与党的为人民服务的宗旨完全一致,也符合我党让人民当家作主的理想目标, 可以及时和缓地解决人民内部矛盾,实现政治稳定、经济稳定和社会安定, 最终保障四项基本原则的贯彻,因此设立行政法院不但不会削弱党的领导, 而且会在当前的国际潮流中改进我们党的领导,提高管理水平,加强党的领导。

  二、关于行政法院的编制序列问题

  按本文思路设置的行政法院在国家机关序列上,仍然属于司法系统, 不属于行政系列,不同于法国的行政法院和英国的行政裁判所。 法官仍要由人大选举和任命,不是由政府任免。 这样既符合我国宪法规定的国家审判权统一由法院行使的原则,又保留了《行政诉讼法》立法的成果, 有利于保障国家法制的统一。但是,行政法院在人员来源、工作职能上, 与现在的法院行政审判庭又不是完全一样的。 人员来源和组成都要考虑吸收行政系统的管理专家和行政法学家,在工作职能上,它除了审判行政案件外,还要象法国行政法院那样,“作为政府的重要咨询机构, 成为政府制定行政法规和执行行政管理措施方面的顾问,”同时“具有监督和检查行政机关正在实施的行政管理措施的监督职能”,[14]即由于它是与行政密切相关的专门法院,可以在行政立法、 行政执法方面发挥独特的作用,将现在相当于国务院法制局和监察部的部分工作承担起来。

  三、关于相关法律的修改问题

  设立行政法院将涉及一些法律的修改。 《宪法》已经有我国设立专门法院的规定,不存在修改问题。 要修改的主要是《人民法院组织法》、《行政诉讼法》和《治安管理处罚条例》等行政法律法规。 《组织法》和《诉讼法》的修改不言自明, 行政法律法规的修改主要是对一些两审终审的行政案件可否改为一审终审。基层法院的行政庭撤消后, 中级法院一级的行政法院将成为一审法院,高审级的特别是省一级行政上诉法院将面临大量二审案件的审判任务, 这是一个必将出现的新情况。因此,要设法减轻这种压力。另一方面, 四年行政审判的实践也证明,对所有行政案件均实行两审终审, 是没有必要也不符合我国国情的。如有不少拘留三天罚款百元的治安处罚行政案件, 要经公安一裁和复议、法院一审和二审四道程序,浙江有一件治安拘留十五天的行政诉讼, 还经过了省检察院抗诉,省法院终审的六道程序,不但公安、 法院付出了大量精力和财力,当事人、律师也不胜其烦。 以我国政法机关现有的办案力量和繁重的任务,以及群众的法律水平,这样的法律规定显然是不相宜的。 因此可以考虑对一些案情简易、处罚不重的行政案件,经行政复议后, 由法院一审终审,不得上诉。这在国际上是有先例的。我国《仲裁法》也是一裁终局的。 从管理相对人的司法救济权利角度看,也经过了一次行政复议一次司法审查, 处罚又不太严重,也可以说已有了充分的救济机制了。从法律的“成本说”分析, 这种观点也是站得住脚的。

  四、关于行政法院组成人员的来源

  改制后设立的行政法院,人员的组成必须坚持高起点、高要求、 高水准。行政法院是审查政府行为的,因此理论上来说总体水平必须高于行政机关。 考察海外的行政法院,都具有一种“一槌定音”的权威性, 除了全民的法制观念和法律传统外,其审判法官的高水平起了重要作用。 我国的行政法院也必须建立这样一种权威。因此,其组成人员一开始必须是懂行、精干、高效、 廉洁,具有较强法律知识功底和行政管理知识的通才。 进行政法院任法官的必须要取得行政法官任职资格。在改制之初,可以通过全面考试和考核, 将基层法院行政审判庭中的优秀审判人员选调到行政法院中去,同时,从政府机关、 立法机关、法律院校、律师队伍中精选一些行政管理专家和法律专家, 充实高层次的行政法院。对原在行政审判庭而不能胜任行政审判职务的, 在组建之初即行调整。

  五、关于行政法院司法审查的范围

  设立专门行政法院后,现在《行政诉讼法》规定的法院收案范围可以相应扩大,即在主要审查具体行政行为的合法性的同时,还可以审查规章的合法性,对明显与宪法和高层次法律法规相冲突的法规规章,可以判决撤消, 即赋予行政法院一定的审查抽象行政行为的职能, 这对尽快改变我国行政立法层次多法规互相抵触情况严重的状况,在市场经济背景下努力实现法制的统一, 具有重要作用。应该说,我国目前不但有这个可能条件,更有这方面的迫切需要。


[1] 本文发表于1995年第1期《中国法学》杂志。写作于1993-1994年在中国高级法官培训中心北京大学高级法官班研修行政法专业之时。其时我的职务是浙江省高级法院研究室副主任。与此文相关联的是此前在中国政法大学《行政法学研究》上发表的《对行政诉讼困境的宏观思考》。本文是最早在国内提出行政法院设置的一篇公开发表的论文,此后被许多行政法论著引用。

[2] 载中国政法大学《行政法学研究》1993年第四期

[3] 见《中国法学》1994年第三期杨海坤文章《摆脱行政诉讼制度困境的出路》P56

[4]见《人民法院年鉴》1988、1989、1990年版“司法统计资料”;《最高人民法院公报》1994年第二期《法院工作报告》中的有关数据。  

[5]湛中乐《行政诉讼法实施现状分析》,《中外法学》1993年第二期

[6]龚祥瑞主编《法治的理想与现实》──行政诉讼法实施现状与发展方向调查研究报告,中国政法大学出版社1993年版P29

[7]据最高法院研究室1993年3月有关统计资料  

[8]据最高法院研究室1993年3月有关统计资料

[9]任建新:《最高人民法院工作报告》,见最高法院公报1994年第二期  

[10]浙江省高级法院行政审判庭《关于全省执行〈行政诉讼法〉情况的调查》,1992年

[11]季卫东《法律职位的定位》,《中国社会科学》1994年第二期。

[12] 中共中央组织部和最高法院于1988年在闽、浙、黑、蒙四省区试行法院干部由系统管理为主的试点,后没有能够坚持下去。

[13]任建新:在澳大利亚法律200周年纪念大会上的演讲,1988年《法院年鉴》

[14]  洪波:《法国政治制度变迁》 中国社会科学出版社1993年2月版 P279


【标题】 我国行政法院设置及相关问题探讨

【英文标题】On Establishment of Administrative Court in China and Questions Conceined

【法宝引证码】 CLI.A.11244

【作者】陈有西

【作者单位】浙江省高级人民法院研究室

【文章分类】法院

【期刊名称】《中国法学》

【期刊年份】1995

【期数】第1期 总第63期

【页码】59

【中文摘要】

经过立法后四年多的实践,我国行政诉讼制度正在出现令人担忧的局面。其根本原因,是我们立了一个很好的法,却没有随之建立良好的执法保障机制。立法意图和执法效果间出现了巨大的失衡。没有法院的独立地位,就不可能有实质意义上的行政诉讼。而市场经济的运作必须要在各主体间确立一个超脱公正的裁判。设立行政法院不会导致三权分立,不会削弱党的领导,只会使社会主义民主政治制度更加完善,不用大动现有法院体制就能做到。本文主张撤销各基层法院中的行政审判庭,设立与中级法院同级的行政法院审理初审案件,上级行政上诉法院的体制也作相应改变。此举将根本改变现在行政诉讼所面临的困境,保障市场经济所需要的法治原则得以实现。

【注释】

[1]见《人民法院年鉴》1988,1989,1990年版“司法统计资料”;《最高人民法院公报》1994年第二期《法院工作报告》中的有关数据。

[2]湛中乐《行政诉讼法实施现状分析》,《中外法学》1993年第二期。

[3]龚祥瑞主编《法治的理想与现实》行政诉讼法实施现状与发展方向调查研究报告,P29,中国政法大学出版社1993年版。

[4]据最高法院研究室1993年3月有关统计资料。

[5]任建新:《最高人民法院工作报告》,见最高法院公报1994年第二期。

[6]同[4]。

[7]浙江省高级法院行政审判庭《关于全省执行<行政诉讼法>情况的调查》1992年。

[8]季卫东《法律职位的定位》,《中国社会科学》1994年第2期。

[9]中共中央组织部和最高法院已于1988年在闽、浙,黑、蒙四省区试行法院干部由系统管理为主的试点。

[10]洪波:《法国政治制度变迁》,中国社会科学出版社1993年第2版,第279页。