盛洪:救救官员

2014-07-15 22:48:51阅读:3150次


2014年07月08日 06:14 AM

救救官员

系统性制度可能出了问题

天则经济研究所所长 盛洪

为英国《金融时报》中文网撰稿

最近每隔几天,我们就能看到中纪委的成绩:一两个省部级官员或央企老总因贪腐落马;徐才厚和苏荣的倒台成为了这一波反腐浪潮的巅峰。我们应该称赞中纪委高效率的反腐行动,以及在这背后的本届中共中央领导层的政治勇气。然而,在肯定成绩的同时,也应反思。揪出的贪官越多,越说明贪腐现象极为普遍。

例如中纪委巡视组2013年的八个巡视点就“处理了12759人,其中包括至少68名厅局级官员,128人被移送司法机关。”中国之大,一次巡视,就像蜻蜓点水,却有如此 “收获”,可推断全局。我们至少知道,每个点(省、部或央企)平均有1595人被处理,包括平均8个厅局级官员,是一个较大比例。

可以断言,普遍贪腐不是健全制度下的个别现象,而是一个系统性错误,即制度本身出了毛病。


这个错误的核心,就是权力不受监督和约束。实际上,这些官员并不是一开始就决心要当贪官。除了少数人外,他们中的大多数还都是学有所长,在技术和管理方面佼佼出众,也有一定的自律能力。然而,他们也是凡人,可以应对在正常环境下的道德考验,却无法应付一个不太正常的甚至是扭曲的环境,其人性弱点就因缺少相应的约束而膨胀。

想象一下,当一个官员进入到一个收入和财富无需公示,传媒和民众没有渠道对他进行监督,揭露官员贪腐的报道受到压制和屏蔽,揭发贪腐的公民受到打击的环境,他的心理就会发生变化,就会低估贪污或受贿遭到惩罚的成本,高估自己可能会侥幸逃避惩罚的机率,他就会迈出贪腐的一步。

系统性错误的第二个方面,叫作权力的错误配置。

这首先表现为不当地赋予政府行政部门干预市场和企业的权力。贪腐大案经常发生在行政审批部门,如国家发改委原副主任刘铁男,以及他曾任局长的能源局几个官员的倒台,首先是因为他们手中握有本不该有的权力。虽经多次审批制度改革,由于只是行政部门自己的改革,仍有大量不当审批项目存在。例如国家发改委最近出台的审批事项目录中,仍包含了对企业正常设立、投资和融资活动的审批,甚至还有维护垄断的审批。不仅如此,我们没有证据证明,这些官员不受私利的驱使。天则研究所的一项关于行政部门配置资源的研究显示,决定教育资源和医疗资源配置的官员倾向于将资源配置得有利于自己。一个最简单又令人震惊的事实是,中国有关医疗的公共开支有80%用于公务员(转引自周其仁,“令人尴尬的公立医院”,《经济观察报》,2006年2月11日),而不是弱势群体。

另一个权力错误配置的地方是有关土地的配置。以保护耕地为借口,1998年《土地管理法》修订案规定建设用地必须是国有土地。相关行政部门据此做出夸张的解释,城市化用地要先由政府强征农民土地。在另一方面,政府却可以以市场价格出售开发好的土地。这之间的巨大利益击夸了多数官员的道德定力。如全国政协原副主席苏荣在江西省任书记时,曾插手土地交易,使一地块以低于市场价格10亿元的价格转让给某商人。因土地腐败而落马的省市官员几乎遍及各地,包括江西,辽宁,四川,重庆,北京,上海,河北,河南,海南,湖南,广东,山东,山西,……更不用说县级、一直到乡镇的官员。与一度引人关注的房叔,房姐,房媳,“房祖宗”一起,形成了中国官场的全局性溃烂。

还有一种权力错置,就是不当地授予企业垄断权。垄断权是一种权力(power)而不是权利(rights)。它只有在自然垄断和强寡头垄断的情况下才可依法设立。但在中国,石油,银行,电信等行业并无上述情况,却仍由行政部门在法外设立了垄断权。不用说,这又是一种错置。我们的一项研究表明,2010年,据对石油、电信、银行、铁路和盐业等垄断行业的不完全估计,行政性垄断带来的社会福利损失高达19104亿元。其中有16169亿元是这些行业的不当所得。这就不难解释,最近落马的央企高管多是垄断企业中人,主要包括以“你懂的”为首的中石油的45名高管,三峡集团公司的董事长曹广晶和总经理陈飞,华润集团的董事长宋林,农业银行的副行长杨琨,国家电网公司华北分部主任朱长林等等垄断企业的高管。

而这些人只是因位高权重,引人注目而已。由于垄断权由整个企业享有,且企业高层都明目张胆地滥用垄断地位,垄断行为或利用垄断地位为个人牟利的行为在这种企业中极为普遍。不久前有一个叫乔红程的中石化新员工,竟也受贿了6万元,因为有人告诉他这是“行规”。只是他“不慎”把这笔钱的一部分给了妻子以外的女人,才被老丈人告发。可以猜想,这类行为相当普遍。

这足以说明,因为不当设置的垄断权,受贿并不是企业高层的“特权”,而是一种普遍的系统性错误。还有大量垄断企业中层管理者的贪腐案例,恕我不再赘述。

第三个系统性错误是,官员的聘用、选拔和晋升制度出了问题。如果一个官员高至副国级,徐才厚,薄熙来,苏荣,以及大量省部级官员如原铁道部长刘志军,原国资委主任蒋洁敏,还有一大把各省的副书记、副省长或政协副主席,需要登很多级台阶。他们并不是升到高位才开始贪的,而是一路贪上来的。例如薄熙来自1999年任大连市长后,就有受贿行为,却步步高升。回头一看,从一开始,就缺少一套健康的选用官员的制度。首先几乎没有道德标准和评价。一个叫作《中县干部》的社会学报告告诉人们,影响官员选用和晋升的因素是“能力作参考,关系最重要”。这种关系以亲属,姻亲,同学,秘书,上下级的层次展开。把关系摆在第一位,道德标准就更是可有可无的。更不用说,还有大量跑官、买官的现象。如刚刚落马的徐才厚的主要罪状,就是为他人晋升收受贿赂。晋升本身就是腐败的结果。

由此又派生出了第四种系统性错误,即官员群体中产生了一种短视的、粗鄙的、辩护的和没有价值理想的亚文化。理性的经济人实际上分为两种,一种是短视的理性人,一种是有长远眼光的理性人。在披露出来的贪腐行为中,可以看到不少官员颇像中山狼,“得志便猖狂”;为牟私利不惜滥用公权力。丝毫不顾忌这种“大刀阔斧”的行为终会败露和遭到报应。如南京的“推土机市长”季建业被曝贪污2000多万元,多来自城市建设和房地产业,为此他在南京大肆强拆,闹得鸡犬不宁。而他的下场,似在意料之中。还有一个吉林省舒兰市的“强拆副市长”韩迎新,也曾口出狂言,“我有尚方宝剑!你们随便告,我不怕!”

更进一步,这些官员可能会因权倾一时,将对公权力的滥用扩展到自己的家族。如“你懂的”、蒋洁敏和郭永祥不仅沆瀣一气滥用公权力,还将之传给他们的后代周滨、蒋峰和郭连星。丝毫不担心,这样做会殃及家族。只要读一读中国历史就会知道,中国人很清楚,哪个家族权重朝野时,就是最危险的时候。他们一般会在这时飞扬跋扈、四面树敌,终究会遭报复。如霍光受汉武帝重托辅佐汉昭帝,居功至伟,但霍氏专权20年,种下祸根,霍光去世后,霍氏满门被斩。司马光评论道,“光久专大柄,不知避去,多置亲党,充塞朝廷,使人主蓄愤于上,吏民积怨于下,切齿侧目,待时而发,其得免于身幸矣,况子孙以骄侈趣之哉!”这种历史教训,在中国史籍中经常可见,它并非超越的道德,而只不过是有远见的经济人判断。而现在这个群体连这一点也不具备。

相反,在这一群体中却产生了一种辩护性文化。即他们不认为他们的贪腐是违法的,甚至不认为在道德上有问题。如不少贪官在庭审时都否认自己受贿,而归咎于朋友关系或行业潜规则。如果说他们还有什么文化生活的话,主要就是虚荣心的竞赛。所攀比的无非是靓车、美女和豪宅。而这些,都没有超出物质层次。如传言中的“法拉利事故”,就是一个衙内们品味低俗的事例。另据说纪检机构在清点能源局煤炭司副司长魏鹏远家中的钞票时,烧坏了四台点钞机。与他相类似,不少官员贪腐的数量远远超过几辈子生活之所需。边际效用理论告诉我们,当人们的收入和财富超过中产水平后,他们对物质财富的热情就会明显下降。而在中国官员群体中的这种现象这让人推断,正是因为他们严重缺少精神追求和道德理想,才对出现这种对物质财富的病态追逐。反过来说,正是官员生存其中的制度结构出了问题,才使这个群体变得如此委琐和粗鄙,与成为社会脊梁的精英相去甚远。

自不待言,中国社会和民众是这个以行政官员和央企高管为中心的贪腐集团的最大受害者。这已无需再讨论。应该指出的是,还有两个重要的受害者。一个是这些贪腐官员本身;一个是曾经提拔和信任他们的执政党。

实际上,由于上述制度的重大缺陷,政府官员或国企高管已经不是一个令人羡慕的职业,而是一个高风险的领域。据2014年1月6日《扬子晚报》,2013年头11个月有36907个官员落马,按12个月算约为40262人。如果官员平均任职时间为三十年,按2012年中国公务员人数708.9万估计,一个人进入官场后变得贪腐,且最后败露被抓的概率是17%。如果有一个航空公司宣称,它的飞机有万分之一的概率会掉下来,恐怕卖不出一张机票。有17%的概率会使一个人或其家庭败亡,官场不是一个有极高风险的地方吗?

可能有人会想,我既可以去当官,又可以抵御腐败,不就没有那么危险了?关键在于,你可能身不由己。正是在这个权力不受约束的制度下,因社会缺少发现和罢免渎职甚至贪腐的官员的有效手段,官员们就形成了利益共同体。他们互相提携又互相包庇。一人升官,大家获益。下级靠上级荫蔽,上级靠下级接班。谁都不能少了谁。这就是贪腐经常表现为“窝案”的原因。如以中共中央政法委书记周永康为中心,形成了中石油窝案;以全国政协副主席苏荣为中心,形成了江西贪腐团伙。……

当一个初入官场的年轻人进入到这个群体中,他不久就会被“染黑”。在最初,即使收受了贿赂,却可能受到庇护。理由是“错误很小”,“有能力的官员要保护”。但这种作法真正害了这个初涉官场的年轻人。他会以为,只要搞好上下左右的关系,只要上边的“老大”不倒台,只要这个政治群体还能在行政部门占据主导地位,他的“小错误”就会受到庇护。这种最初的庇护反过来会给年轻官员一个暗示,即在这个群体中,这样作是可接受。进一步,当一个部门群体中有多个犯有同样“小错误”的人,他们就希望别人与他们一样。如果有人“干净”,他们会感到不安。所以一个年轻官员还会受到压力,让他觉得如不“自污”就不能取得别人的信任。久而久之,他们贪腐得越来越多,胆子也越来越大。直到有一天,贪腐大得不能无视。

因此,一个官员要失去自由或生命的命运,并不是自己能够掌控的。关键是这个权力不受监督和约束,权力错置,缺少健康的晋升机制,和形成了与贪腐相适应的亚文化共同构成的制度结构,把官场变成了一个实际上最危险的地带。然而,可惜的是,这个群体中的大多数人至今缺少理性人的长远眼光,他们没有看到,现有的制度缺陷从长远看对他们是有害的,却一味地利用自己的政治资源扩张权力。例如他们在已经获得了巨大的垄断权的情况下,还宣称要“做大做强”;他们在垄断已成过街老鼠的情况下,仍拒不退出他们非法颁布38号文件和72号文件所划定的石油垄断领域。正是这种非法的垄断权加速了垄断企业的全面腐烂,使石油帮一朝倾覆。又如土地管理部门将退耕还林减少的耕地,炒作为城市扩张减少的土地(见周其仁《城乡中国》),成功地将“保护耕地”的口号转化为对农民土地产权的削弱和限制,扩张了本部门和征地部门的权力。正因如此,才给成千上万个官员下了一个最大的套:土地腐败。

对于执政党来说,挖出这些贪官有利于其政治声望,有利于巩固其政治合法性。然而,这又是执政党的巨大损失。这些官员,尤其是高级官员,大多数还是有能力的。只是从来有能力的人未必同时道德高尚,严于律己。如果执政党任用他们的同时,没有给他们提供一个避免贪腐的环境,相反却让他们处于一个保护贪腐的制度结构中,他们就有极大可能走向犯罪。简单地把他们当作垃圾扔掉,不仅是执政党的损失,而且也是不负责任的。

在上届中共中央领导期间,对贪腐行为相对放任。对党员执行纪律的力度相对于上世纪80年代和90年代下降了2/3和1/3。见下两图。

中国共产党处理违纪案件及处分的比例

资料来源: 1987年至1992年数据和1997年至2002年数据来源于王关兴,《警钟长鸣:中国共产党反腐败小史》,兰州大学出版社,2005年,第68~69页。1987年至1992年的平均党员人数按4900万计;1997年至2002年的平均党员人数按6451万人计。2007年至2012年数据自2012年10月9日《京华时报》,“贺国强:不姑息腐败分子 坚决查处薄熙来等大案”;2007年至2012年中共党员总数按7582万人计。

为了更清楚地表达,将上一图转置,变为下图形式。可明显看出,以1987年-1992年为100%,2007年-2012年中共对党员违纪案件的刑事处分,只有33%。

中共执行纪律力度指数

注:本图为上一图的转置。

所以在2011年,一个官员贪腐并败露的概率是5%,远远低于十八大以后的17%。当纪律松弛,贪腐得不到有效惩戒而变得普遍的时候,无疑给进入官场的人一个错误信号,以为贪腐行为获得了政治高层的暗中纵容。当他以他面对的缺乏约束的制度结构,相对较低的纪律执行力度,和5%的败露概率指导他的行为后,却遇到了反腐风暴及17%的败亡可能性。这对于执政党来说,似乎像是一个放长线的钓鱼执法,有不教而诛之嫌。

反过来说,执政党本身对这些官员变得贪腐负有责任,因而就有责任改变使官员变得贪腐的制度结构。

所以,为了挽救这些不慎落水的官员,也为了挽救执政党自己,执政党不仅要进行反腐斗争,还要从根本上改变导致贪官产生的制度环境。

即要建立一个有效监督和约束权力的制度;就要取消不当配置的权力,包括不当的行政审批权,侵害农民土地产权的政策,和国有企业的垄断权;就要开放政治领域,不再在执政党小圈子里任用官员;以此为基础,才能形成健康的官场文化。

仔细想想,这其实就是宪政改革的基本内容。而一谈到宪政改革,就会引起一些人的敏感。这些人正是这个官员利益集团中的一员。根据上述分析我们知道,他们反对宪政改革,正是反对他们自己。只是可悲的是,由于他们甚至没有经济人的长远眼光,他们还以为反对宪政改革对自己有利。

实际上,当我们谈到上届中共领导层放松了执行纪律的力度时,并不认为只是个别领导人负有责任。据一些记载,在上届领导人执政伊始,曾有变革制度、约束权力的雄心壮志。2005年中共中央政治局公示了政治局委员的财产。但可惜这种作法没有坚持下去。据说遭到了党内的强大阻力。这个阻力并不是别人,正是这个官员和国企高管群体,他们构成了中共中央委员会的主要部分。这种阻力打着维护执政党权威的旗号,要求执政党摆脱社会监督。

其实质,是让执政党作为整体承担贪官所带来的对其执政合法性的侵削的后果,要让清廉的官员同样背负起普遍贪腐的黑锅。结果是,当贪腐现象对执政党的危害越来越严重时,中共领导层不得不发动一场反腐风暴,他们自己应声倒地。

于是我们发现了一个奇怪的现象,贪腐现象的受害者的加害者正是他们自己。

因此,救救官员的核心,是官员要自救。如何自救呢?就是要放长眼光,作一个有远见的经济人。孔子说,“言必信,行必果,硁硁然小人哉,抑亦可以为次矣。”是说聪明的小人就可以做到言必信,行必果。“硁硁然小人”就是有远见的经济人。放长眼界,原来认为有好处的事情其实就是灾难。

反对设立官员财产公示制度,好像会掩盖当下非法收入,却会增加以权牟私的失足可能性;反对公众与传媒的外在监督,好像会躲过对自己当下受贿过失的揭露,却会使自己从小贪变大贪;反对取消不当审批权、不当的土地征用权和垄断权,好像会使自己获得寻租和垄断之利,却增加了诱惑压倒贪心的频率和力度;反对取消以关系为中心的官员晋升制度,好像可以使自己与家人朋友一人得道、鸡犬升天,却会使自己连同家人一起走向毁灭。

问题是,会不会有放长眼界的官员群体呢?答案是,不知道。时至今日,即使因上述制度缺陷而使许多官员身陷囹圄,这个群体作为整体还在努力将腐败案说成是个别人的事情,拒不承认其背后的制度因素。如有人就说,中石油窝案与垄断无关。他们仍然没有明白,这个权力错置且无监督约束的制度结构,实际上是官员和央企高管的一个巨大陷阱。当一个清白的年轻官员进去以后,在另一端就会出来一个污浊的贪官。他们不懂得,对他们手中权力的限制,对他们的监督和约束,实际上是对他们爱护。所以时至今日,我们没有看到这一群体的主流醒悟,以长远的理性为基础,要求放弃不当的政府干预权和企业垄断权,成为改革的动力。

因此,官员们真正该救的,还不是他们的身和命,而是他们的心。而对这颗心,首先要做的,是恢复它的智,还谈不上它的德。“智”不仅指知识,而如郑严法师所说,知识还要有阳光照耀。阳光能照亮黑漆漆的时空,让人能够放眼。在这里,我们只是把官员失去自由乃至生命的原因归于他们自己的选择;他们是否能够理解这篇文字取决于他们的眼光是否足够长。古往今来,许多人做坏事的原因不是因为他们不善,而是因为他们不智。“不智”并不是因为不聪明,而是被当下利益所蒙蔽。中国至今看来无可救药的官员群体似乎在印证这一点。我期待着他们打破我的这一结论。

2014年7月2日于五木书斋

(注:本文仅代表作者个人观点,本文责编霍默静 mojing.huo@ftchinese.com